文/林龙安

夏宝龙主任在出席全国港澳研究会“坚持和完善行政主导 促进特别行政区良政善治”专题研讨会时表示，习近平主席在听取香港、澳门特别行政区行政长官述职时，对香港、澳门特别行政区政府都提出“坚持和完善行政主导”的明确要求。行政主导作为基本法设计特别行政区政治体制的重要原则，源于中华人民共和国宪法，是全面准确贯彻“一国两制”方针的制度保障。

行政长官李家超出席第八届立法会议员宣誓仪式，并在随后致辞中提出三个期盼，其中第一个期盼就是贯彻“行政主导”与“爱国者治港”原则相适应的方针。香港特别行政区的政治体制，长期以来被概括为“行政主导”。这一概念并非单纯的政治口号，而是植根于香港历史、确立于基本法宪制文件，并在实际管治中不断演变的核心原则。然而，随着社会环境的变迁与政治光谱的重组，“行政主导”在实践中面临着效率与制衡的双重考验。要准确理解香港的管治逻辑，必须深入剖析“行政主导”法理基础及其在当代语境下的意义。

法理基础

香港回归后，“行政主导”这种模式被写入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。基本法从起草委员会的立法原意及条文设计来看，这一原则贯穿始终。

核心主要有两点：一是行政长官的超然地位是行政主导的核心。基本法规定行政长官具有“双首长”身份，既是香港特别行政区的首长，也是特区政府的首长，对中央人民政府和香港特别行政区负责。这种宪制安排使得行政长官在权力架构中处于枢纽位置，高于行政、立法、司法三权机关。二是行政与立法的权力配置明显向行政倾斜。政府拥有专属的财政预算案提案权，立法会议员提出的法案若涉及公共开支、政治体制或政府运作，必须先得到行政长官的书面同意。此外，行政长官拥有解散立法会的权力（在特定条件下），而立法会弹劾行政长官的门槛则极高。这些设计旨在确保政府施政的主导权，避免立法会政治过度瘫痪行政效率。

“三权分立”与“行政主导”的辩证

长期以来，香港社会对于特区体制是“三权分立”还是“行政主导”存在争议。从法理学角度看，这两者并非绝对对立，但在香港的具体语境下，必须理清其主次关係。香港无疑存在行政、立法、司法机关的职能分工，司法独立更是香港法治的基石，这一点不容置疑。然而，这种分工并不等同于西方政治学中严格意义上的“三权分立”，即三个权力机关地位完全平等且互相绝对制衡。

邓小平先生在起草基本法时曾明确指出，香港不搞“三权分立”，不搞英美的议会制度。因此，香港的体制设计是一种“行政主导、三权分置、司法独立、行政与立法既互相制衡又互相配合”的独特混合体。在这种架构下，行政权处于主导地位，旨在保障施政效率，落实“爱国者治港”及中央对港的全面管治权。

从“拉布”到“爱国者治港”

尽管宪制设计确立了行政主导，但在回归后的很长一段时间里，这一体制的落实并非一帆风顺。

过去，立法会内部的政治对立，尤其是反对派议员利用议事规则进行“拉布”导致大量民生法案和拨款申请积压。这种现象造成了“有行政之名，无主导之实”的困局，政府施政举步维艰，行政主导在实际操作层面遭到严重削弱。这种内耗不仅拖慢了香港的发展步伐，也加剧了社会深层次矛盾。

随着香港国安法的实施以及完善选举制度的落实，“爱国者治港”原则得到了制度性保障。立法会生态发生了根本性变化，恶意阻挠施政的情况已不复存在。这为“行政主导”的回归创造了前所未有的有利环境。行政机关不再需要耗费大量精力于政治攻防，从而能够将重心转移到解决房屋、医疗、青年发展等关乎社会民生问题上。

良政善治的关键

“行政主导”制度环境的确立，并不代表良政善治会自动降临。权力的集中意味着责任的加重。在新的政治格局下，行政主导将面临着新的要求和挑战：一是行政效能的自我革新。没有了反对派的阻挠，政府不能再以“立法会拉布”作为施政不力的藉口。行政机关必须提升自身的决策质量和执行力，打破官僚主义，展现出解决深层次矛盾的魄力。二是行政与立法的良性互动。行政主导不等于行政“一言堂”。立法会虽然由爱国者组成，但仍需发挥监督政府、反映民意、完善政策的功能。行政机关应主动与立法会沟通，吸纳建设性意见，形成“配合中有监督，监督中需配合”的新型关係。三是回应民意的机制建设。在强势行政的模式下，政府更需要建立良性高效的民意反馈机制，确保政策制定过程公开透明，广泛谘询社会各界，避免因权力傲慢而导致政策离地，成为纸上谈兵。

当前，香港正处于由治及兴的关键时期。行政主导体制的优势能否转化为治理效能，取决于管治团队是否有足够的智慧与担当，以及能否在维护中央权威与回应市民诉求之间找到最佳平衡点。只有真正做到“民有所呼，我有所应”，行政主导才能展现出其强大的生命力，引领香港走向更美好的未来。

（作者為全國政協委員、大灣區進出口商業總會會長）